Três linhas de defesa, acesso ao TCU e os limites da autocontenção administrativa: uma nota sobre o Acórdão 1063/2026-Plenário
O art. 169 da Lei 14.133/2021 procurou estruturar o controle das contratações públicas a partir do modelo das “três linhas de defesa”, reforçando a responsabilidade primária dos próprios órgãos contratantes e dos mecanismos de controle interno na prevenção, identificação e correção de irregularidades.
Nesse contexto, o TCU havia consolidado entendimento segundo o qual interessados deveriam, em regra, provocar previamente as instâncias administrativas da primeira e da segunda linhas antes de representar ao Tribunal para questionar a regularidade de determinada contratação.
O Acórdão 1063/2026-Plenário, entretanto, parece sinalizar uma mudança relevante de orientação.
Ao concluir que a busca prévia das instâncias administrativas não constitui requisito para o conhecimento de representação fundada na Lei 14.133/2021, o Tribunal redesenha os contornos da relação entre governança administrativa e controle externo.
Minha leitura é a de que o precedente promove uma distinção importante entre dever de estruturação institucional do controle e condição processual de acesso ao órgão de controle externo.
Em outras palavras: o modelo das três linhas de defesa permanece como paradigma de organização administrativa e responsabilização interna, mas sua existência não autoriza, por si, a criação de um requisito de admissibilidade não expressamente previsto para a atuação do TCU.
O debate, naturalmente, está longe de se encerrar. A nova orientação pode fortalecer o acesso ao controle externo e ampliar a capacidade de detecção de irregularidades, mas também traz desafios relacionados à coordenação entre instâncias, ao risco de duplicidade de esforços e à preservação da racionalidade decisória do sistema de controle.
O tema foi analisado por Yasser Gabriel no Observatório do TCU (FGV Direito SP + sbdp), em artigo publicado no JOTA — leitura recomendada para quem acompanha licitações e controle da Administração Pública.