Três linhas de defesa, acesso ao TCU e os limites da autocontenção administrativa: uma nota sobre o Acórdão 1063/2026-Plenário

O art. 169 da Lei 14.133/2021 procurou estruturar o controle das contratações públicas a partir do modelo das “três linhas de defesa”, reforçando a responsabilidade primária dos próprios órgãos contratantes e dos mecanismos de controle interno na prevenção, identificação e correção de irregularidades.

Nesse contexto, o TCU havia consolidado entendimento segundo o qual interessados deveriam, em regra, provocar previamente as instâncias administrativas da primeira e da segunda linhas antes de representar ao Tribunal para questionar a regularidade de determinada contratação.

O Acórdão 1063/2026-Plenário, entretanto, parece sinalizar uma mudança relevante de orientação.

Ao concluir que a busca prévia das instâncias administrativas não constitui requisito para o conhecimento de representação fundada na Lei 14.133/2021, o Tribunal redesenha os contornos da relação entre governança administrativa e controle externo.

Minha leitura é a de que o precedente promove uma distinção importante entre dever de estruturação institucional do controle e condição processual de acesso ao órgão de controle externo.

Em outras palavras: o modelo das três linhas de defesa permanece como paradigma de organização administrativa e responsabilização interna, mas sua existência não autoriza, por si, a criação de um requisito de admissibilidade não expressamente previsto para a atuação do TCU.

O debate, naturalmente, está longe de se encerrar. A nova orientação pode fortalecer o acesso ao controle externo e ampliar a capacidade de detecção de irregularidades, mas também traz desafios relacionados à coordenação entre instâncias, ao risco de duplicidade de esforços e à preservação da racionalidade decisória do sistema de controle.

O tema foi analisado por Yasser Gabriel no Observatório do TCU (FGV Direito SP + sbdp), em artigo publicado no JOTA — leitura recomendada para quem acompanha licitações e controle da Administração Pública.

O Tribunal de Contas da União publicou recentemente o Informativo nº 519, trazendo uma consolidação relevante de entendimentos sobre a fase de habilitação nas licitações públicas, tema que frequentemente gera controvérsias na prática administrativa e no contencioso.

Ao analisar o material, chama atenção o esforço do TCU em reforçar uma diretriz que já vinha sendo construída em sua jurisprudência: a fase de habilitação deve ser conduzida com observância estrita aos princípios da razoabilidade, competitividade e formalismo moderado, evitando-se exigências desnecessárias ou interpretações excessivamente restritivas que possam comprometer a ampla participação de licitantes.

O Informativo destaca, entre outros pontos, que a Administração não deve impor requisitos de habilitação que extrapolem aqueles necessários para comprovar a capacidade do licitante de executar o objeto contratual. A exigência desproporcional de documentos ou qualificações técnicas pode configurar restrição indevida à competitividade, contrariando tanto a legislação quanto a orientação consolidada do Tribunal.

Outro aspecto relevante abordado é a possibilidade de saneamento de falhas formais, especialmente quando não houver prejuízo à comprovação efetiva da habilitação do licitante. O TCU reforça que pequenas inconsistências documentais não devem ser tratadas automaticamente como causa de inabilitação, sobretudo quando a informação já consta de forma verificável em outros documentos apresentados.

Além disso, o Tribunal ressalta a importância de coerência entre as exigências do edital e o objeto da contratação, bem como a necessidade de motivação adequada quando a Administração optar por requisitos técnicos mais rigorosos.

Na prática, o Informativo nº 519 reforça uma tendência jurisprudencial importante: o deslocamento de uma visão excessivamente formalista para uma abordagem voltada à efetividade da contratação pública, preservando a segurança jurídica sem sacrificar a competitividade.

Para gestores públicos, comissões de contratação e licitantes, a leitura do informativo é especialmente útil, pois ajuda a compreender como o TCU tem interpretado a fase de habilitação à luz da Lei nº 14.133/2021 e dos princípios que regem as licitações.

Sem dúvida, trata-se de mais um material que merece atenção de todos que atuam com licitações e contratos administrativos, seja na Administração Pública, seja na advocacia especializada.

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Ronan Figueira Daun
Especialista em Direito Público